行政诉讼中的规范性文件附带审查 ——聚焦行政机关文件的合法性 scrutiny 制度详解
在中国的行政法体系中，行政诉讼是保护公民、法人或其他组织合法权益的重要途径之一。而在这个过程中，涉及到对行政机关所制定的规范性文件进行合法性审查的制度，即“规范性文件附带审查”或称之为“行政机关文件合法性审查”制度（以下简称为“审查制度”）。该制度的设立旨在加强对公权力的监督和制约，确保行政行为的合法性和合理性，维护法治秩序和社会公共利益。
一、审查制度的法律规定
根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十三条规定：“人民法院审理行政案件，参照规章以下的规范性文件。”同时，最高人民法院关于适用《中华人民共和国行政诉讼法》的解释第一百三十五条规定：“人民法院认为被诉行政行为所依据的规范性文件不合法的，不作为认定行政行为合法的依据，并向制定机关提出处理建议。”这些法律规定为法院在审理行政案件时审查行政机关文件的合法性提供了法律依据。
此外，国务院办公厅于2018年发布的《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》进一步强调了规范性文件应当依法制定并接受严格监督的要求。通知要求各地区各部门严格落实合法性审核机制，建立健全定期清理制度等措施，以确保规范性文件的质量和权威性。
二、审查的对象与范围
审查对象主要包括行政机关颁布的具有普遍约束力的决定、命令以及规章以下的各类规范性文件。这些文件通常会对社会公众产生广泛影响，因此对其合法性进行审查尤为重要。然而，并非所有涉及行政行为的文件都会成为附带审查的对象，例如针对特定个人或事件作出的个案决定就不属于审查的范围。
三、审查的内容与程序
在具体实践中，法院主要从以下几个方面对行政机关文件进行审查：
- 权限审查：判断行政机关是否超越职权或者滥用职权；
- 内容审查：检查文件内容是否存在违反上位法的规定，是否有不当限制公民权利或者增加公民义务的情况；
- 程序审查：核实文件制定过程是否符合法定程序，如是否经过公开征求意见、专家论证等环节；
- 形式审查：确认文件的形式要件是否完备，包括标题、文号、发布日期等信息是否齐全。
一旦法院发现行政机关文件存在上述违法情形，将不会将其作为支持行政行为合法性的依据，并会向制定机关提出相应的处理建议。如果文件违法情节严重且对社会造成较大影响的，还可能启动进一步的问责程序。
四、典型案例分析
为了更好地理解审查制度的实际应用，我们可以参考一起典型的行政诉讼案例。在某市规划局作出的一起行政处罚案件中，当事人因未经批准擅自建设而被处以罚款。当事人不服处罚决定提起行政诉讼，并在诉讼中主张规划局的处罚依据——一份市政府出台的规范性文件违反了上位法的有关规定。
法院在对本案进行审理后，认定市政府的文件确实存在与国家法律法规相冲突的内容，因此判决撤销了规划局的行政处罚决定，并要求市政府对该文件进行修改和完善。这个案例生动地展示了审查制度在保障公民权益和维护法治原则上的重要作用。
五、结语
规范性文件附带审查制度是中国行政诉讼中的一个关键组成部分，它不仅有利于促进行政机关依法行政，提高行政决策的科学性和民主性，也为保护公民的合法权益提供了一条有效的救济渠道。随着法治建设的不断深入，我们有理由相信这一制度将在未来的司法实践中发挥更加重要的作用。
